Jesteś tutaj:  Start / biuletyn / Finanse Publiczne / BDO Finanse Publiczne nr 5 (55) 2012 / Dotacje ze środków publicznych / Obliczanie wysokości dotacji z budżetu gminy dla niepublicznego przedszkola

BDO Finanse Publiczne nr 5 (55) 2012

A   A   A

Obliczanie wysokości dotacji z budżetu gminy dla niepublicznego przedszkola

(Autor: Wojciech Lachiewicz, Źródło: Ekspert Budżetowy)

 

 

Jako osoba prowadząca niepubliczne przedszkole otrzymałam z urzędu gminy pismo z 24.3.2012 r., w którym zażądano ode mnie zwrotu części kwoty dotacji podmiotowej wypłaconej mi za rok 2011. Według pisma, ustalona z początkiem roku kwota dotacji uwzględniała nie tylko wydatki bieżące na utrzymanie przedszkoli gminnych z działu 801, rozdziału 80104, ale i również (jak tam wskazano) błędnie dodane do nich wydatki przedszkoli gminnych z tytułu żywienia oraz wydatki z tytułu prowadzenia zajęć dodatkowych nie objętych minimum przedszkolnym. Po ich odjęciu ustalono na nowo kwotę dotacji rocznej według budżetu na początek 2011 i zażądano ode mnie zwrotu dotacji nadpłaconej.
Czy przyjęty przez gminę sposób obliczenia dotacji za rok 2011 jest poprawny?

 

Podstawę dotacji wypłacanej w danym roku na każdego ucznia niepublicznego przedszkola ustala się biorąc pod uwagę wszystkie wydatki bieżące poniesione na koniec tego roku przez przedszkola gminne, które dzieli się przez ilość uczniów przedszkoli gminnych i przemnaża przez obowiązujący w gminie współczynnik procentowy (nie mniej niż 75% tej podstawy). Przy czym branymi pod uwagę wydatkami bieżącymi przedszkoli gminnych są tylko te wydatki bieżące, które zostały zaplanowane w budżecie gminy. Dlatego przy obliczaniu podstawy dotacji na jednego ucznia przedszkola niepublicznego nie bierze się pod uwagę tych wydatków bieżących, które przedszkola gminne ponoszą w ramach działających w nich rachunków dochodów własnych z art. 223 ustawy o finansach publicznych.

 

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z 7.9.1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: SysOśwU) niepubliczne przedszkola otrzymują dotację z budżetu gminy. W świetle art. 126, art. 131 i art. 218 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. – dalej: FinPublU) każda z dotacji przewidzianych w art. 90 SysOśwU, jest dotacją podmiotową.

 

1. Prawo do otrzymania dotacji rocznej

 

Jak to wynika z art. 90 ust. 3c SysOśwU dotacja dla niepublicznego przedszkola jest dotacją roczną wypłacaną w 12 częściach do ostatniego dnia miesiąca na rachunek tego przedszkola. Przy czym istotnym warunkiem nabycia prawa do otrzymania dotacji w roku kalendarzowym jest złożenie przez organ prowadzący niepubliczne przedszkole, do 30 września roku poprzedniego, informacji o przewidywanej ilości uczniów. Według art. 90 ust. 3c SysOśwU dotacja roczna przekazywana jest na rachunek przedszkola w 12 transzach, nie później niż do ostatniego dnie każdego miesiąca.

 

2. Rodzaje podstaw obliczania dotacji

Zasady obliczania dotacji rocznej określone zostały w art. 90 ust. 2b SysOśwU oraz w art. 90 ust. 1a SysOśwU. Kwota dotacji rocznej dla niepublicznego przedszkola może składać się z trzech odrębnie obliczanych składowych tej kwoty:

  • dotacji obliczanej według podstawy dotacji na ucznia niepełnosprawnego (art. 90 ust. 2b),
  • dotacji obliczanej według podstawy na ucznia objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju (art. 90 ust. 1a),
  • dotacji obliczanej według podstawy na ucznia (innego niż uczeń niepełnosprawny lub uczeń objęty wczesnym wspomaganiem rozwoju), która jest obliczana na dwa sposoby: pierwszy, gdy w gmina prowadzi przedszkola publiczne (art. 90 ust. 2b zdanie pierwsze) oraz drugi sposób, gdy gmina nie prowadzi własnego przedszkola (art. 90 ust. 2b zadanie końcowe).

 

Jak wynika z zadanego pytania, w omawianym przypadku gmina prowadzi własne przedszkola, a problem obliczania dotacji nie dotyczy ustalenia dotacji na uczniów niepełnosprawnych (z art. 90 ust. 2b zdanie końcowe) ani dotacji na uczniów objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju dziecka (art. 90 ust. 1a). Dlatego wyjaśnienie sposobu obliczenia dotacji ograniczy się do dotacji na ucznia niepublicznego przedszkola z art. 90 ust. 2b zdanie pierwsze.

 

3. Obliczanie podstawy dotacji według art. 90 ust. 2b zdanie 1

Według aktualnego brzmienia przepisu art. 90 ust. 2b SysOśwU dotacja dla niepublicznego przedszkola przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na każdego ucznia tych przedszkoli (gminnych).

 

Problem z zadanego pytania nie dotyczy sposobu liczenia ilości uczniów przedszkola niepublicznego (dotacja na każdego ucznia) ale dotyczy samej podstawy dotacji, jak obliczyć „ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach gminnych”. Ten akurat sposób obliczania podstawy dotacji dla niepublicznego przedszkola występuje w SysOśwU od 1.1.2001 r. (z mocy noweli z 9.11.2000 r. – Dz.U. Nr 111, poz. 1194). Pod poprzednim stanem prawnym, od 10.4.1991 r. podstawą dotacji były „wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach…” – w domyśle – prowadzonych przez gminę. Dlatego w okresie od 1991 r. do 1.1.2001 r. dotacja dla niepublicznego przedszkola według przepisów SysOśwU obliczana była poprzez podzielenie przez ilość uczniów przedszkoli gminnych pełnej kwoty wszystkich wydatków tych przedszkoli poniesionych na koniec roku kalendarzowego. Tak określoną podstawą była dodatkowo przemnażana przez obowiązujący w gminie wskaźnik procentowy (stawkę), co dawało kwotę dotacji należnej na każdego ucznia przedszkola niepublicznego.

 

Według pierwszego rozwiązania obowiązującego do 31.12.2000 r., podstawą dotacji był każdy wydatek ponoszony przez przedszkole działające jako zakład budżetowy i jednostka budżetowa. W przypadku jednostki budżetowej do dotacji wliczały się również wydatki bieżące, które przedszkole ponosiło poprzez rachunek środków specjalnych (późniejsza nazwa: rachunek dochodów własnych).

Wprowadzony od 1.1.2001 r. i funkcjonujący do chwili obecnej sposób liczenia dotacji dla przedszkola niepublicznego, w odróżnieniu od pierwotnego sposobu, nie uwzględnia już wszystkich wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach gminnych, ale tylko te, które są ich wydatkami „ustalonymi w budżecie”.

 

Jeśli przedszkola gminne działały w formie zakładu budżetowego (co było możliwe do 31.12.2009 r.) to podstawą obliczenia dotacji, według art. 90 ust. 2b SysOśwU, były wyłącznie te z wydatków bieżących zakładów budżetowych, które były zarazem powiązane z zaplanowanymi w budżecie gminy wydatkami z tytułu dotacji dla tych zakładów budżetowych – tj. przedszkoli gminnych. (Innych wydatków na przedszkola – zakłady budżetowe w budżecie nie ustalano – nie planowano).

 

Sposób obliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli w sytuacjach, gdy przedszkola gminne działały w formie zakładów budżetowych uściślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 11.9.2008 r. (I SA/Ol 296/08). Według WSA przy obliczaniu podstawy dotacji, gdy przedszkola gminne są zakładami budżetowymi, należało uwzględniać tylko te ich wydatki bieżące, które były powiązana z dotacjami z budżetu na te zakłady budżetowe. W konsekwencji WSA wskazał regułę polegającą na odejmowaniu do wydatków bieżących tych, jakie pokrywane są z wpłacanego przez rodziców czesnego i opłaty za żywienie.

 

Jeśli przedszkola gminne są jednostkami budżetowymi (z art. 11 FinPublU) to przy obliczeniu podstawy dotacji z art. 90 ust. 2b SysOśwU nie jest zasadne stosowanie dotyczącej zakładów budżetowych reguły polegającej na pomniejszaniu wydatków bieżących przedszkoli gminnych o dochody z czesnego i o wpływy z opłat za żywienie.

Od 1.1.2010 r. w związku z art. 79 ust. 1 SysOśwU gmina może prowadzić przedszkola wyłącznie w formie jednostek budżetowych. Natomiast wg art. 223 FinPublU w przedszkolach gminnych mogą ponadto funkcjonować rachunki dochodów własnych. Wówczas część wydatków bieżących przedszkola (jednostki budżetowej z art. 11 FinPublU i art. 79 ust. 1 SysOśwU) będą stanowiły wydatki dokonywane na rachunek budżetu (ustalane w budżecie) a częścią będą nie obejmowane budżetem wydatki przedszkola ponoszone z dochodów własnych z art. 223 FinPublU. Tych ostatnich, jako nieplanowanych w budżecie, nie bierze się pod uwagę przy obliczaniu podstawy dotacji z art. 90 ust. 2b SysOśwU.

 

4. Dane do obliczenia planowanych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach gminnych

 

Przepis art. 90 ust. 2b SysOśwU określa podstawę obliczania dotacji dla niepublicznego przedszkola biorąc pod uwagę tylko te wydatki bieżące, które przedszkola gminne ponoszą jako jednostki budżetowe. Podstawę można ustalać drogą dostępu do zapisów w ewidencji księgowej dotyczącej przedszkoli gminnych. Wydatkami bieżącymi są wszystkie te wydatki jednostki budżetowej, które nie są wydatkami majątkowymi w rozumieniu art. 236 FinPublU.

Dane o wydatkach bieżących przedszkoli gminnych można ustalić jeszcze prościej drogą pozyskania wszystkich gminnych przedszkoli jednostkowych sprawozdań Rb-28S według stanu na koniec roku. Przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 3.2.2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. Nr 20, poz. 103 ze zm.) zakładają, że dane wykazane w Rb-28S w rubryce „wykonanie wydatków” odpowiadają w pełni danym z narastająco liczonych wydatków w ewidencji księgowej każdego przedszkola.

 

Ze sprawozdań Rb-28S, zgodnie z formułą z art. 90 ust. 2b SysOśwU, sumujemy ze sobą tylko te kwoty z rubryki „wykonanie”, które nie są wydatkami majątkowymi przedszkoli gminnych. Tak ustalone wydatki bieżące poniesione na koniec roku należy podzielić przez ilość uczniów przedszkoli gminnych. Otrzymaną kwotę w złotych przemnaża się przez współczynnik (stawkę) przyjętą przez radę gminy dla dotacji z art. 90 ust. 2b SysOśwU. Tak ustaloną podstawę dotacji rocznej przemnaża się przez ilość uczniów w przedszkolu niepublicznym w poszczególnych miesiącach danego roku, w wyniku czego ustalona zostaje kwota rocznej dotacji należnej.

 

Według orzecznictwa RIO i sądów administracyjnych ww. mnożnik procentowy musi być ustalony przez radę gminy w uchwale z art. 90 ust. 4 SysOśwU.

Kwotę dotacji należnej porównujemy z kwotą faktycznie przekazaną, co prowadzi do wniosku, bądź to o zgodności kwotowej, bądź że nastąpiła nadpłata lub niedopłata.

 

5. Niewłaściwe sposoby liczenia podstawy dotacji

 

Odnosząc się do wskazanego w pytaniu sposobu obliczania dotacji przez gminę należy podkreślić, że nie jest on zgodny z art. 90 ust. 2b SysOśwU.

 

W przedszkolach gminnych ponoszone są nie tylko wydatki zaplanowane w budżecie w dziale 801, rozdziale 80104 – Przedszkola, ale i wydatki z innych pozycji budżetu.
Analiza planu i wykonania wykazywanych w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S ujawni, że w przedszkolach gminnych ponoszone są również wydatki z rozdziałów budżetu: 80146 (Dokształcenie i doskonalenie zawodowe nauczycieli), 80148 (Stołówki szkole i przedszkolne), 80195 (Pozostała działalność). Wydatki bieżące z ww. rozdziałów również zaliczają się do podstawy z art. 90 ust. 2b SysOśwU.

 

Nie mają więc żadnych podstaw prawnych takie praktyki, gdzie od pełnej kwoty wydatków bieżących przedszkola gminnego odejmowane są dajmy na to wydatki bieżące na remonty, bądź wydatki ponoszone na odprawy dla nauczycieli odchodzących na emeryturę. Nieuprawnione jest również odejmowanie od podstawy dotacji wydatków bieżących pokrywanych z pozyskanych przez przedszkole (do budżetu gminy) środków z UE. Wydatki z tych środków są wszakże wydatkami bieżącymi budżetu ponoszonymi w przedszkolach, a co za tym idzie, są one wliczane do podstawy dotacji z art. 90 ust. 2b SysOśwU.

 

Odrębnego odniesienia się wymaga stosowana niekiedy praktyka, gdy w nieuprawniony sposób od podstawy dotacji dla niepublicznego przedszkola odejmowane są dochody budżetu gminy z tytułu wpłat rodzica dziecka z tytułu korzystania przez dziecko z żywienia (art. 67a w zw. z art. 14 ust. 6 SysOśwU) i z tytułu jego udziału w zajęciach innych niż zajęcia bezpłatne (art. 14 ust. 5 pkt 1 SysOśwU).

Stosujące powyższą praktykę gminy powołują się na poglądy MEN z pisma z 20.3.2011 r. będącego odpowiedzią na interpelację poselską nr 21252. Uzasadniając odejmowanie ww. dochodów budżetu gminy od wydatków bieżących przedszkoli gminnych, MEN powołuje się w ww. piśmie na wyrok WSA w Olsztynie (I SA/Ol 296/08). Jak już wskazano powyżej, tezy z wyroku dotyczyły sposobu obliczania dotacji z art. 90 ust. 2b SysOśwU w sytuacjach, gdy do 31.12.2009 r. gminne przedszkola działały jako zakłady budżetowe. Poglądy te MEN przenosi obecnie na zupełnie odrębną sytuację prawną, gdy gminne przedszkola są jednostkami budżetowymi.

 

Powyższy pogląd MEN został zakwestionowany przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z 14.9.2011 r. (I SA/Bd 625/11) oraz przez WSA w Gdańsku w wyroku z 3.8.2011 (I SA/Gd 315/11). Zdaniem sądów pogląd MEN jest sprzeczny z treścią literalną przepisu art. 90 ust. 2b SysOśwU, w którym jest mowa o „wydatkach bieżących”, bez jakiegokolwiek ich pomniejszania o dochody budżetu gminy. W kwestii sposobu obliczania wydatków bieżących z art. 90 ust. 2b SysOśwU należy oczekiwać przyszłego orzecznictwa NSA, gdyż na dwa ww. wyroki skierowano skargi kasacyjne do NSA.

Odwołać się również należy do ostatnio projektowanych zmian do SysOśwU z projektu noweli do FinPublU przygotowanej przez Ministra Finansów z 15.3.2012 r.. Według projektowanej zmiany nowy zapis art. 90 2b SysOśwU będzie zakładał, że od wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach gminnych należy odejmować opisane powyżej dochody budżetu gminy. Przy czym zmiany art. 90 ust. 2b mają dotyczyć dopiero dotacji należnej na rok 2013.

 

6. Obliczanie dotacji dla niepublicznych przedszkoli – konkluzje

 

Opisany w pytaniu, przyjęty przez gminę sposób obliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli za rok 2011 bazował wyłącznie na wydatkach bieżących z rozdziału 80104 budżetu, które ponadto pomniejszono o dochody z tytułu wpłaty rodziców za żywienie i za zajęcia odpłatne. Zasadne jest więc samodzielne obliczenie kwoty dotacji należnej za rok 2011. W tym celu można wystąpić do organu wykonawczego gminy o kserokopie sprawozdań jednostkowych Rb-28S od przedszkoli gminnych wg stanu na koniec 2011 r. oraz o dane o faktycznej ilości uczniów przedszkoli gminnych za rok 2011. Przy obliczaniu podstawy dotacji na jednego ucznia przedszkola niepublicznego konieczne jest uwzględnienie obowiązującego w gminie współczynnika (stawki) – nie mniejszej niż 75% podstawy z art. 90 ust. 1b w zw. z art. 90 ust. 4 SysOśwU.

 

Jeśli w wyniku samodzielnie dokonanych obliczeń osoba prowadząca niepubliczne przedszkole stwierdzi, że dotacja została nadpłacona, to dodatnią różnicę powinna zwrócić do budżetu gminy na zasadach z art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, 5 i 6 pkt 2 FinPublU. Jeśliby wynik obliczeń ujawnił, że przekazano dotację w zaniżonej kwocie w stosunku do art. 90 ust. 2b SysOśwU, to należy wystąpić do organu wykonawczego gminy o dopłatę do dotacji z roku 2011. Zgodnie z przeważającym orzecznictwem WSA, do rozstrzygania sporów związanych z tego rodzaju roszczeniem majątkowym beneficjenta wobec organu gminy, właściwy jest sąd powszechny.

 

Podstawa prawna:

  • art. 79. ust. 1, art. 90. ust. 1, art. 90. ust. 2b, art. 90. ust. 3c, art. 90. ust. 4 ustawy o systemie oświaty,
  • art. 11, art. 126, art. 131, art. 218, art. 223, art. 236, art. 252 ustawy o finansach publicznych,
  • Rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej.


Wojciech Lachiewicz

 

 


<< powrót
ARCHIWUM

WYSZUKIWARKA

Wpisz poniżej szukane słowo lub frazę
wyszukiwarka zaawansowana
Biuletyn

Kategoria
Autor

Źródło

SUBSKRYPCJA

Chcesz otrzymywać bezpłatne biuletyny i najnowsze informacje o naszych szkoleniach? Zapisz się!

NASI PARTNERZY